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民政部街道办撤销是趋势可强化居民自治

发布时间:2019-08-14 19:47:21

社区召开听证会,居民通过投票决定社区事宜。安徽省铜陵市铜官山区社会建设管理办公室供图

今年7月初,中共中央、国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》,各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。

作为城市基层社会管理创新的一次有益尝试, 铜陵模式 是否存在持续发展性?有无可能在全国推广实行?基层社会管理和建设又将朝哪方面发力?近日,本报记者就这些问题专访了民政部基层政权司副司长王金华。

■谈问题

街道只是个 二传手

街道将大量的工作交给社区,直接导致居委会行政化严重。 居委会成为政府的腿脚,自治的功能大大弱化。

民政部基层政权司副司长王金华说,中国城市的管理层次比较多,一个市就有市、区、街道、社区四级,市、区里布置下来的任务,街道转手开个会,再布置给社区,街道起的只是个 二传手 的作用。

由于管理层次比较多,人、财、物到街道这个层级基本就下不去了,大都被截留在街道以上了。 王金华说,社区没有手段、没有服务资源、没有财力,很多工作难以开展,只能往上反映, 上面重视了就能及时解决,不重视就可能一拖再拖,到最后不了了之。 王金华认为, 看得见的管不着,管得着的看不见 ,这是我国城市管理中一个长期存在的最大问题。

同时,街道和社区的很多功能都重合,街道也具备社区管理的职能,社区也具备社区管理的职能, 但谁去做这件事呢?谁把这个事情做实了? 王金华说,这个问题在过去始终没有分清楚,即使分清楚了也没有落实。

更重要的一点是,由于街道只是个 二传手 ,大量的工作任务被交给社区,直接导致居委会行政化严重。王金华说,按照法律规定,居委会是一个居民自治组织,现在其大量精力却是放在处理上级政府和街道办事处交给的各项任务,没有时间去组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等, 居委会成为政府的腿脚,自治的功能大大弱化。

■谈应对

撤销可强化居民自治

一个城市管理层次越多,信息失真的可能性就越大。

王金华介绍,今年4月,民政部组织专家论证,对铜陵撤销街道办的这种做法都非常肯定, 这是城市管理中革命性的一种变革。

王金华说,一个城市管理层次越多,信息失真的可能性就越大。铜陵减少了一个层次后,信息上下互动交流更快速了,对各方面的诉求可以及时反馈,提高社区管理服务的效率。同时,1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年由全国人大宣布废止, 这个条例废止后,(撤销街道办)在法律上没有障碍了。

王金华说,铜陵的改革显示,居民的自我管理、自治能力通过强化社区以后,得到了很大的提升。

王金华表示,社区是一个生活共同体,居委会主要的功能则是组织居民开展活动、开展自治等,居民自治事务就是要由居民居委会来组织落实。

铜陵的探索符合社会发展趋势和要求。 王金华说,特别是目前社会矛盾凸显期,老百姓诉求多样化,让社区强大起来,把社区的功能和效用发挥起来,可以快速地对居民诉求做出回应和解决,把矛盾化解到基层。

■谈未来

今后有望在全国推广

铜陵改革最终评估效果好的话将会在全国推广。街道办取消是一个趋势, 这是肯定的 。

王金华说,安徽铜陵铜官山区的改革刚刚实行一年多,全市也是在今年1月开始全面跟进,有些改革措施还需要进一步完善,也需要民政部进一步评估。

民政部将对铜陵铜官山区试验区进一步观察、跟踪, 最终的实验效果好不好,要看老百姓是不是满意,是不是肯定这个做法,这是最关键的。 王金华表示,从目前各方面的反映来看,改革还是很有成效的,效果也比较明显。

王金华说,居民满意度需要有一些支撑指标,比如办事是不是方便了,过去办事怎么办的、有哪些环节、服务态度,环节是多了还是少了,服务态度好不好等, 居民满意是一个主观方面的感受和评价,我们还会有一些其他方面的评估指标,比如工作任务的完成情况、跟居民联系情况等。

王金华透露,在加强和创新社会管理工作中,民政部负有重要职责,目前也正在研究贯彻落实的措施,铜陵试验也是其中的一个方面。

王金华同时表示,目前贵州省的贵阳全市、湖北省的黄石市一个区也在试点撤销街道办的工作,各地做法在改革的具体细节上可能会有差别,但主要的思想就是减少管理层次,优化管理结构,提高管理效率,强化社区的功能,把管理中心下移到社区,使社区管理到人、到物、到事、到位。

我们会在对铜陵改革效果评估总结的基础上,再决定是不是推广,毕竟上升到民政部层面,影响的就不是一个省一个市,而是涉及到全国整个管理层次架构的一个改革,还是要非常慎重的。 王金华表示,如果最终评估效果好的话将会在全国推广,但街道办取消是一个趋势, 这是肯定的。

北京石景山 基层政改 模式走样

街道 变 社区 改革模式暴露三大瓶颈

社会建设,被视为解决一系列社会冲突和问题的良药。就北京而言,创新社会管理,推进社会建设,同样已是箭在弦上,北京市政府目前正就此制定有关具体政策措施。

本专题将从基层治理、社会组织、公众参与及村务改革等几大方面入手,聚焦北京社会建设核心层面亟待解决的议题,全景呈现本市社会建设缺陷度,以期为相关政策的出台提供现实参考和民意驱动。今天推出系列报道之一。

从北京街道制到社区制的城市基层治理模式探索中,石景山鲁谷社区曾充当了先锋。 街道变社区 为核心的类 大部制 改革被推广到石景山多个街道。

但历经了 七年之痒 后,就在上个月,石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知,就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着,沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革,遇到了麻烦。

记者调查发现,鲁谷模式本身在运行中也出现了严重走样,几近搁浅。

本市 基层政改 ,前路坎坷未卜。

◎发轫

被逼出来的改革

作为全市唯一一个 街道级 社区,鲁谷从成立之初便承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。

200 年7月18日,北京市石景山区鲁谷社区正式成立,遵循 小政府、大社区,小机构、大服务 的模式。

鲁谷社区的元老级人物郑丽(化名)记得,当时的现实是,伴随城市化进程,石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀,八宝山街道办事处管理压力 爆棚 。为此,石景山区决定增设鲁谷街道办事处。

当时催生改革的现实难题是,街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责,致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅,政府错位、越位现象时有发生,政府的公共管理和社会服务职能难以到位。

经过反复研究,石景山决定不再克隆老的街道办事处,而是下决心进行街道管理体制改革,建设全新模式的鲁谷社区。

街道 变 社区 进行社区行政管理体制改革就成了现实的选择。

瘦身、减负、自治,郑丽将鲁谷改革概括为这三项内容。通过改革,鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室,改为 三部一室 ,机构数量减少了7 %;当时北京市同等规模的街道一般在90人左右,鲁谷在公务员编制人数上,减少为 9人。

人员的精简,前提是街道这只 筐 的减负。 郑丽说。根据最初的制度设计,鲁谷将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能进行了剥离,归还给区有关职能部门。同时撤科设所,将专业性强又相对独立的统计科撤销,由区统计局垂直领导,向鲁谷派驻统计事务所。将城管分队原双重领导体制改为职能部门垂直领导;还把社会人员高考工作归位于区教委,将过去由政府直接管理的文教体卫等部分社会事务交给社区民主自治组织和社团组织承接等。

改革之初,鲁谷要实行 条专到底 。

在郑丽看来,鲁谷改革中,独具特色的莫过于成立了全市首家 街道 层面的社区代表会议,当时选举产生了社区代表2 名,并由驻区知名人士和居民代表 7人组成了鲁谷社区委员会,下设执行机构 社区委员会办公室。居民自治组织在 街道 层次上进行民主自治,把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织,希望由此甩掉政府的部分职能,真正成为自治组织。

当时有评论称此举仿佛 基层民主自治的春风拂过 。

在机构设置上,当时鲁谷进行了 三部一室 的改革。包括党群工作部 履行原街道党工委职能;社区事务部 履行原街道民政、计生职能及劳动、文教体卫的行政协调职能;城市管理部 承担原街道城建科和综合治理办公室的职能;综合办公室 为原街道工委办、行政办、财政科、监察科的综合机构,并履行其全部职能。

这一机构设置模式,在随后的2004年,开始逐步在石景山全区街道推广。

◎现状

街道机构 合 了又 分

其他街道向鲁谷学习后,街道的机构设置仿效了鲁谷的 合 ,但最近记者了解到,各街道的结构设置又改回原来的 分 。

今年以来,石景山几次召开会议,就全区所有街道办事处主要职责、内设机构和人员编制改革进行讨论。某街道人员透露的情况和记者了解的情况一样,单从机构设置上,改革的指向是从 鲁谷时代 的 合 ,改回原来的 分 。

召开会议时,曾经试水的鲁谷却未被要求参与上述会议。机构设置重新 拆分 的文件发放,也不包括鲁谷社区。

有知情人士称,上级领导认为,作为北京唯一的一个街道级社区,鲁谷的大旗需要继续扛,改革需要继续摸索、探索。

本市 基层政改 ,前路坎坷未卜。

◎瓶颈

破冰试点遇 三座大山

下改,上不改,运行怎么可能顺畅? 总结坚持了八年的改革,郑丽说, 改革已经遇到了瓶颈。

瓶颈1减负后任务翻番

曾经为减负而进行工作任务剥离,但鲁谷在八年间职能 翻番增加 。更多的业务工作派下来,让郑丽和同事们只能 跟着任务跑,围着考核转 。

200 年,鲁谷承担的行政职能约 68个小项,但在鲁谷体制改革中最初只剥离、转出、整合了其中的28小项,仅占街道实际承担职能的极少数。即便是已调整的28项职能中仍有部分并未彻底剥离。

转出的18项职能,只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位,对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责,总体上的工作任务和上级考核并未实质减少,大部分的职能剥离只是 从左手换到右手 。

即使在职能调整的项目中,郑丽也发现很多调整在现实中根本无法达到预期效果。比如计划生育方面,改革时提出两项职能调整方案,要将 地区人口学校的指导工作由社区卫生服务中心负责 , 计划生育技术指导工作由区卫生局负责 ,但实际上由于社区卫生服务中心没有相应机构,而区卫生局又没有计划生育技术指导职能,所以最后根本没有实现。

如此,新体制运行以来,有的职能虽然按照改革方案进行了转出,但由于区有关职能部门现行体制并未相应与之衔接,导致部门职能翻番,使这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担。

当时单纯按照简单的工作对口、按 块 划分进行职能调整归位,没有考虑到 条 对 块 的制约。 郑丽认为,这是导致实际运行中一些职能剥离停滞或翻番的主要原因。

瓶颈2瘦身后身量反弹

除了转出职能复归、翻番,随着社会公共服务职能需求的增加,2008年奥运会开始后对城市管理标准的提高,安全生产监督管理、流动人口管理、应急指挥等许多新的职能陆续进入街道层面。

实际运行过程中,社区各部门职责大量增加。郑丽和同事们一人兼数职,一人对数口。

以文教体卫工作为例,最多的时候曾经2名工作人员上对文委、教委、科委、科协、卫生局、政府教育督导室、人大教科文办公室、农委、体育局、区文明办、区语委办、区校外办、区社区学院、区疾控中心、红十字会等15个局处单位。

再加上鲁谷社区与小街道相比,辖区面积大、人口多,在这种情况下,实际上当初的瘦身出现了反弹。八年间,虽然鲁谷的行政编制增加不明显,但事业编制则出现猛增,从当初的十几个人,增加到如今的40多人。郑丽记得,过去鲁谷社区刚成立的时候处级领导是6人,现在12个了, 跟别的街道一样了。

尽管如此,鲁谷社区同其他同等规模的街道相比,行政编制还是少的,有消息说上级部门在考虑增加编制。

瓶颈 自治与行政难分

鲁谷社区的另外一位元老级人物谭华(化名)记得,独具特色的鲁谷社区代表会议,在设计之初,定位既是一个 地区小人大 ,又是一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。但谭华发现要做到 人大和自治 兼顾在实践中困难重重。

当初的设想,这个自治组织要有决策权。 但实际上操作了大概一年时间左右, 决策 就再也不提了,改为 政府的辅助和帮手 。

谭华说,如果进行对比,人大代表的权力是人民赋予的,社区代表的权力是社区居民赋予的。尽管模式相仿,但能量根本无法同日而语。

比如人大有对政府财政的审批权,社区能有吗?我们的财政是靠上级批的,就连我们也拿着政府的工资。 谭华说,这与国外自治组织的资金独立有根本的不同。

限于目前代表的参政素质水平,会议中常常出现 自说自话 的现象。某小区门前有个蔬菜摊,该小区的人认为扰民,要求政府轰走。但稍远一点的小区居民认为轰走了买菜不方便。 如果不能基于大多数人的公共利益,而是从自身利益出发,决策在实际操作中很难实现平衡。

没有上级主管,也没有横向参考。谭华说她和同事感到困惑 真想去哪儿学习学习 。

当然,从最初的设计考量看,社区代表对社区各项工作的参与、对政府行政部门的监督,还有畅通民意的诉求渠道这些目的都已经实现了。

最明显的是便民工程的选择上。 政府有时候是一厢情愿的。 谭华说,通过社区代表会议,政府能够知道居民生活中真正需要的是修路、装晾衣杆还是添石桌石凳。哪些呼声高,哪些比较急,政府的注意力就要往哪边倾斜。

总结八年改革经验,郑丽认为改革瓶颈的症结所在是 下变上不变 。

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